东说念主口50万的镇偷拍厕所女同学，只消两个车说念，未免堵车；几十东说念主编制的公事员，却要提供相当于一个地级市的大家服务……雷同这样“大脚穿小鞋”、“小马拉大车”的无语，在沿海一些透露地区的镇街大批存在。

这些经济总量高达数百亿以至上千亿、东说念主口宽阔的镇，垂死但愿政策的滋养，破解上述场面。畴昔，特大镇改市有望付诸施行。

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《第一财经日报》记者近日赴山东青岛、广东、浙江和江苏就小城市培育试点、特大镇行政体制校正等情况进行调研。从特大镇反应的情况来看，他们镇改市的愿望十分垂死。

小城市培育初显见效

重生中小城市培育是国度鼓舞新式城镇化的重要内容，“十三五”谋略摘录中明确提倡要以晋升质料增多数目为地方，加速发展重生中小城市。鼓舞重生中小城市培育，是现时经济下行、民间投资下落配景下扩大有用投资的重要阶梯。推动特大镇设市，是完善我国城镇体系的重要内容，是扩大内需的有劲捏手。

本年4月，国度发改委就2016年鼓舞新式城镇化的要点任务和《国度新式城镇化诠释》关联情况举行新闻发布会，国度发改委谋略司司长徐林暗意，本年准备加速出台设市措施，推动具备要求的县和特大镇有序合理地建树为市。

把有要求的中心镇培育成产业会聚、东说念主口鸠合、功能集成、身分集约的小城市，是鼓舞新式城镇化、飘浮发展模样、统筹城乡发展的紧要政策举措。面前我国逾越10万东说念主的镇照旧有200多个，需要在轨制上为这些镇成为新的中小城市提供相沿。

小城市培育试点做事由浙江省始创，之后，广东、山东、安徽、湖北、福建等省份逐渐推开，造成了一些有用作念法和模式。“小城市培育”的中枢是赋予与试点镇发展相适宜的治理权限，按照城市的措施成立治理试点镇。

在青岛，2013岁首，李哥庄、南村、姜山、蓝村、泊里五个建制镇成为首批小城市培育试点镇，力图到2016年建成东说念主口鸠合、产业会聚、功能集成、身分会聚的当代化小城市。试点3年来，跟着简政放权、扩权强镇等体制校正的真切鼓舞，这些试点小城镇的经济发展速率陆续加速，镇区东说念主口会聚效应突显。

以青岛部下县级市胶州市的李哥庄镇为例，试点以来，建成区面积由14宽泛公里增多到16.9宽泛公里。2015年，建成区常住东说念主口新增9242东说念主，小城市的包容度和招引力大大晋升。“面前成立、谋略和农业的权益齐下放了，这方面最便利的是老匹夫，因为无谓跑到县里去了。”李哥庄镇党委通告刘瑛说。

浙江省湖州市吴兴区织里镇2010年被列入浙江省27个小城市培育试点镇，　经过五年培育，该镇的 GDP、税收收入、固定钞票投资差异从2010年的90亿元、6.5亿元和36亿元，增长到2015年的169.78亿元、12.75亿元和88亿元，城乡住户收入差距从1.72倍削弱到1.54倍。

东莞市统计局发布的数据透露，2015年，长安镇完终身产总值400.5亿元，增长11.1%；工业总产值1303.6亿元，增长11.8%；收支口总和189.96亿好意思元，增长7.6%。在这个不到100宽泛公里的区域里，常住东说念主口近70万东说念主。不管是东说念主口范围照旧经济范围，长安镇比中西部好多县(市)以至地级市还要大。

不外，在扩权强镇的历程中，试点镇仍存在不少瓶颈。刘瑛对《第一财经日报》说，在小城市成立方面，当地金融、城市谋略、成立与治理等方面的东说念主才仍比拟欠缺，这些东说念主才要到镇一级来也比拟难，建议国度出台政策，救济试点镇试点聘任制公事员，招引这方面的东说念主才。

通常的问题也出面前山东省平度市南村镇，该镇州里谋略成立监督治理办公室有5个编制，但面前实有东说念主数为0。“上头下放了权限，底下也不一定能接得住。是以咱们还处在探索阶段。”南村镇镇长张夕强说。

青岛市统筹城乡发展做事指引小组办公室副主任周江杰对本报称，小城市成立如果莫得东说念主才相沿就不行，需要研究选拔政府雇员制，收入可以高一些。“其实州里不缺公事员，而是缺东说念主才，咱们不是莫得编制，而是东说念主才不肯意来。”

织里镇的城市谋略面前按照悉数这个词湖州谐和的谋略区成立，权限还在市里。湖州市谋略局副局长虞利民暗意，在谋略治理体制方面，应该给镇里和区里更多的自主性。“要信得过推动产业经济发展，应更多下放权限。然则镇里和区里的手艺力量、治理东说念主员要相应加强，否则连续不了。”

“超等镇”的探索

尽管各地频年来纷繁对中心镇进行简政扩权，但不同地区的中心镇发展阶段照旧存在较大各别。例如，在青岛，小城市的培育仍处于起步阶段，几个试点镇的总东说念主口也大多在10万左右。几个试点镇的主政官员均暗意，畴昔但愿上司连接下放治理权限，给予更多的政策歪斜和接济，至于进行镇改市、城市升格的垂死性并不高。

但在江苏、浙江、广东的一些特大镇，如苍南、织里、盛泽等地，情况则较着不同，这些镇的范围东说念主口动辄在50万以上，工业产值远远逾越中西部好多县以至地级市的水平，但治理体制仍是镇一级的治理体制，况兼这些年能下放的行政事理权限已基本下放。囿于镇级的行政事理体制，发展受到了极大的截止。

一个“超等镇”的公事员编制不外几十个东说念主，却要职守相当于一个地级市东说念主口的大家服务，属于典型的“小马拉大车”。为此，这些“超等镇”不得不长期以“政府雇员”的方式聘任行政事理东说念主员，处理东说念主员不及的问题，有些局除了局长、副局长，着实齐是聘用东说念主员。

像这样的“超等镇”，要为辖区内近70万东说念主口和2万多家企业、3万多家个体户提供服务。由于清寒相应的行政权限，“做事如西瓜、权限如芝麻”，大家服务也曾很难跟上。

在织里镇，当地社会治理任务很重，但现存的做事力量远远无法欢娱日常做事治理需要。该镇公老实局旧年以占全市4.9%的警力承担了全市约14%的接处警量。 吴江高新区管委会副主任、盛泽镇镇长吴建中说，国度好多法律齐是县级以上东说念主民政府和关联部门才智践诺。比如按照环保法，要县级以上的环保部门才有权益处罚，镇莫得权益处罚。

“从咱们吴江地区来说，工业化照旧完成，下一步等于要干涉快速的城镇化发展阶段。在这个阶段中，遭逢了好多问题。”吴江区发改委主任戚振宇对《第一财经日报》说。

6月29日，在由东莞市、镇两级官员参加的谈话会上，虎门镇一位认真东说念主暗意，最大的挑战是社会治理。“你看东说念主这样多，产业这样多，悉数的做事齐在咱们下层政府，然则咱们连法律主体齐不是。如果我要拆个违建的屋子，咱们需要向关联部门去央求，然后走较永劫期的门径，这样违法建筑商就不太挂念。”他例如说，此前虎门镇别称设备商建造一栋积恶建筑。早在打桩的时候，虎门镇政府就发出停工奉告书，然则设备商扔下一句话：“你们八个月后再来吧。”

一位长期商议小城镇发展的大家说，面前悉数的特大镇东说念主口范围和经济总量再大，成立的时候照旧按照镇的措施来建树。比如浙江省苍南县的龙港镇，东说念主口达到了四五十万，但龙港的镇区，最多等于4个车说念，好多齐是2个车说念，因为它是按照镇来谋略的。“城市的成立与范围品级是关联的。如果连接沿用一个镇的体制，那么这些问题就处理不了。”

苏州市发改委主任顾海东说，像吴江的盛泽等镇，存在着较着的“小马拉大车”场面，天然经济范围总量很大，但经济治理体制上是一个镇，权限是镇级权限，两者之间很不相配。针对这个问题，当地选拔的是统一产业发展，模仿设备区的体制来运作，能下放的权限尽量下放。

区镇合一，即是指在经济园区与州里之间冲破行政区域的截止，通过整合政府职能、促进区域交融，完毕功能互补、统筹发展的一种行政事理模式。

“区镇合一是咱们从施行中探索出来的，原本‘小马拉大车’，要一下子处理难度太大。是以地方上跟着经济发展就徐徐探索出一个门道，处理治理瓶颈的问题，就跟咱们经济发展体制糅合在一说念，变成设备区。”顾海东对本报称，设备区的体制，适宜了镇域经济的需要，权限比镇一级大得多。把设备区的体制和镇的体制合二为一，镇的权限就扩大了。

“苏州照旧施行探索了十年，悉数这个词江苏省齐在引申这个训诲，事实讲解是行之有用的，处理了瓶颈问题，提高了办事着力，又促进了经济发展。”顾海东说。

吴江区副区长吴琦说偷拍厕所女同学，区镇合一是当地在校正程度中进行的探索和阶段性居品，“这是一种过渡性举措，在这块地盘上，咱们我方思办法来处理问题、统一地方特点的一个探索。”

不外，尽管如斯，对这些特大镇来说，下一步，何如通过轨制的方式将这些校正和扩权固化下来至关重要。

织里镇镇长宁云对本报暗意，小城市培育试点是为下一步的固化打基础作念准备。“咱们鄙人层有少量追念，试点了这样多年，准备了这样多，但不要试点结束之后又回到当年了，且归了就折腾了，蹧跶好多资源。从试点来看应该用轨制去固化它。”

桐乡市东说念主大常委会副主任、崇福镇党委通告张建林合计，城镇有大小强弱快慢，挑选一批优秀的镇把它四肢试点作念大少量，那么这些政策就要固化下来。“你不一定要给财政救济，说真话，面前奖3000万、5000万，对咱们这样大一个镇照旧起不到太大作用，有天然兴盛，但大的作用莫得，要害照旧要有政策轨制相沿。”

特大镇下一步：辩论单列、省辖县管

而要将这些校正和扩权举措固化下来，镇改市将是最重要的一个地方。实质上这也恰是小城市培育的终极方针。

“试点是要为下一步体制机制的固化作念准备。”湖州市发改委副主任费新章说，面前最好的固化模样等于改为市。

顾海东合计，镇改市有益于东说念主们飘浮不雅念。称号不改动，要飘浮起来很难。如果镇改成市，东说念主们的不雅念、理念等各方面以及研究问题的角度齐会出现较着变化。“只若是地方怨家、有益于发展，有益于晋升治理水平，咱们齐可以斗胆地去鼓舞。”

不外，关于镇改市，到底是改为镇级市，照旧孤苦建树为一个县级市，粗略有其他模样？

关于镇级市，不乏救济的声息，但反对的声息也不少。“特大镇也好，镇级市也好，中国一直强调名正言顺，有这个名更好。但信得过来说，名并不重要，如果照旧镇一级的市，底下莫得信得过配套跟上去，只消这个名，成果并不大，莫得特地大的意旨。”戚振宇说。

“称号上改动了，并不是作念方式，要害照旧要有内容。”费新章说。

中国社科院城市发展与环境商议中心牛凤瑞对《第一财经日报》分析，有些地方提倡将特大镇改为镇级市，这样改的意旨不大。“几十万东说念主口的特大镇即便改为镇级市，自己照旧个正科级单元，只可有一个派出所，照旧治理不外来。”

在这种情况下，不少不雅点合计，镇改市的地方应该是特大镇孤苦出来，凯旋升格为县级市。但这种作念法通常会存在好多圮绝，一是孤苦成县级市会一下子增多好多行政事理老本，另一方面这些特大镇所处的县也不肯意。

宁云对本报说，从现存的体制来看，织里镇随即一下子变成一个县级市粗略县，难度照旧比拟大的，因为这波及到好多现存要求的制约，比如在现时的地缘、政事等要求下，一下子要孤苦成一个县级市不大可能。

他合计，在现存要求下，可否选拔单列的方式，给特大镇的权限相当于县级，其治理权限、部门建树、东说念主员配备按照县级市配备，然则治理照旧归所在县管。

实质上，这种模式雷同于参照现存的5个辩论单列市的方式，选拔“省辖县管”的模式，赋予其辩论单列的权限，这亦然面前关联部门正在勤奋探索的地方。

“县级市可以省辖地管，那么镇级市为何弗成省辖县管呢？”前述商议小城镇发展的大家说，特大镇凯旋改为县级市，它的上司服气弗成继承。如果龙港镇凯旋升格为县级市，苍南县就不会欢跃。“这个服气不是双赢的校正。而咱们要作念的是多赢的校正。”

不外，在施行操作中，辩论单列也会带来一些问题，尤其是在财政方面。例如现存的辩论单列市，从1994年分税制后，税收凯旋与中央分红，不上缴所在省。因此，不管是在深圳照旧厦门，天然经济快速发展，但在某种程度上与所在省和其他地区也产生了较大矛盾。

“至于辩论单列后何如上缴财政给所在县，这齐是微调的问题。”前述大家合计，在这个方面可以恰当吸取之前的训诲，笃定合理的比例。

在行政级别上，现存的深圳、厦门、宁波、青岛和大连5个辩论单列市为副省级城市，在经济社会发展方面享有省级治理权限。那么照此模式，特大镇畴昔辩论单列后，也有可能成为副县级的城市，不少东说念主士合计这是一个比拟可行的地方。 在大家看来，县管市在外洋有好多案例，“况兼面前中国的城市层级体系照旧有5级，为什么弗成有六级呢？”而如果辩论单列的副县级市得以竖立，畴昔我国城市体系中，将出现6级城市体系，即直辖市—副省级城市—地级市—副地级市—县级市—副县级市的城市体系。

不外，不管是什么行政级别，地方最期盼的等于能将校正和权限下放给以固化。“最好是名和实谐和，如果实不到位的情况下，先知名也可以。”顾海东对《第一财经日报》说，校正的中枢等于要把经济社会治理权限在法律上给予明确。

吴江区副区长吴琦说，校正的观念不在于要行政级别，更多的是要给这些经济透露镇更大的权限，来开释更多的活力，减少经济交往的老本。